Struktura administracji

I. WSTĘP

Aby ułatwić znalezienie - i zrozumienie - informacji na temat administracji rządowej w Polsce, poniżej przedstawiono podstawowe pojęcia i kategorie prawne oraz typy jednostek sektora publicznego, z jakich składa się administracja rządowa w Polsce. Struktura jednostek organizacyjnych wykonujących zadania administracji rządowej na szczeblu centralnym nie jest przejrzysta, a cechy wyróżniające określone jednostki nie są wyraźnie sprecyzowane. Powoduje to trudności w klasyfikowaniu podmiotów wykonujących te zadania, zwłaszcza
w przypadku podmiotów ze sfery prawa prywatnego powoływanych ustawą do wykonywania określonych zadań publicznych.

Współczesną administrację rządową tworzą organy, urzędy oraz inne podmioty publiczne powołane do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, przypisane - na mocy konstytucji i ustaw - ministrom i podległym im innym jednostkom organizacyjnym. Łącznie tworzą one aparat wykonujący zadania administracji rządowej, przy czym najczęściej wykonują uprawnienia władcze, ale także orzecznicze, egzaminacyjne, kwalifikacyjne. Podmioty wykonujące funkcje opiniodawcze, doradcze i konsultacyjne nie są przedmiotem niniejszego opracowania.

II. STRUKTURY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ NA SZCZEBLU CENTRALNYM

Budowa administracji publicznej w Polsce trwa od lat, bowiem administracja jest strukturą złożoną od strony prawnoorganizacyjnej. Ustawy regulujące funkcjonowanie administracji wskazują jednostki powołane do wykonywania określonych zadań, precyzują ich status prawny, strukturę, tryb powoływania, nadzór, zadania i kompetencje. Nie istnieje jeden akt prawny normujący budowę całej administracji rządowej w Polsce; nie ma także prawnej definicji organu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego znajdziemy natomiast definicję, zgodnie z którą organ administracji:

• stanowi wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany;
• działa w imieniu i na rachunek państwa;
• z reguły jest uprawniony do stosowania środków władczych;
• wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji;
• działa w ramach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

Aparatem pomocniczym organu jest urząd, czyli struktura organizacyjna i majątkowa oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zdań organu. Np. urzędem obsługującym Radę Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów (organy) jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Pojęcie organu administracji odróżnia się od osoby, która pełni funkcję "piastuna" organu.

Administracja rządowa składa się z organów naczelnych i centralnych.

• Organy naczelne to przede wszystkim Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie i szefowie komitetów wchodzący w skład Rady Ministrów, obsługiwani przez urzędy, zwane ministerstwami. Organy naczelne powoływane są przez Prezydenta RP lub przez Sejm, a ich właściwość obejmuje terytorium całego państwa. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub powierza się im odrębne zadania ("minister bez teki"). O tym, jakimi działami administracji rządowej kierują ministrowie, decyduje Prezes RM. W niektórych ministerstwach działają pełnomocnicy rządupowołanido wyodrębnionych spraw.
• Organy centralne to organy jednoosobowe noszące najczęściej nazwy: prezes, przewodniczący, szef, główny inspektor, kierownik, dyrektor generalny, dyrektor. Przepisy prawa określają je jako centralne organy administracji rządowej podległe bezpośrednio organom naczelnym i przez nie nadzorowane, których właściwość obejmuje teren całego państwa. Obsługiwane są przez urzędy, a ich podstawowym zadaniem jest wykonywanie prawa. Należą do nich także komisje, czyli organy kolegialne kierowane przez przewodniczących. Centralne organy administracji rządowej podlegają Prezesowi RM, Radzie Ministrów lub odpowiednim ministrom, które to organy sprawują nad nimi nadzór.

Funkcję samodzielnego centralnego organu administracji rządowej może pełnić także sekretarz lub podsekretarz stanu w ministerstwie, nieposiadający odrębnego aparatu obsługi (zwłaszcza na szczeblu centralnym), który jest obsługiwany przez ministerstwo lub podległy mu inny organ, np. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej (Ministerstwo Finansów). Organ taki może też wykonywać zadania organu-
-ministra - np. Szef Służby Celnej (wykonuje zadania ministra finansów), Szef Obrony Cywilnej Kraju (MSWiA i Komendy Głównej Straży Pożarnej), Główny Inspektor Dozoru Jądrowego (zadania prezesa Polskiej Agencji Atomistyki). Służby wykonujące zadania takich organów mają najczęściej status administracji niezespolonej, a ich jednostki terenowe - status samodzielnego organu administracji rządowej (np. naczelnik urzędu skarbowego). Występują też przypadki polegające na usytuowaniu jednostki w strukturach ministerstwa, np. Prokuratura krajowa w Ministerstwie Sprawiedliwości.

Organy centralne są obsługiwane przez: kancelarie, komendy główne, agencje, główne inspektoraty, urzędy, dyrekcje, kasy. Z punktu widzenia finansów publicznych urzędy te są tzw. jednostkami budżetowymi. Ministrowie sprawują, z mocy ustawy o działach administracji rządowej lub innych ustaw, nadzór nad licznymi podlegającymi im jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania o szczególnym charakterze - np. Prezes RM nadzoruje Krajową Szkołę Administracji Publicznej oraz Centrum Badania Opinii Społecznej.

Z punktu widzenia systemu finansów publicznych, zgodnie z art. 5 ustawy
o finansach publicznych,do sektora finansów publicznych zalicza się jednostki, które wykonują zadania publiczne w imieniu rządu na szczeblu centralnym, a więc:

• organy władzy publicznej;
• organy administracji rządowej;
• jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, a także jednostki badawczo-rozwojowe;
• fundusze celowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze oraz Narodowy Fundusz Zdrowia;
• Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
• państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw wykonujące zadania publiczne, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Istnieją także delegatury lub jednostki terenowe ministerstw i urzędów centralnych niebędące samodzielnymi organami. Organizacyjnie wchodzą one w skład centrali urzędu, ale działają
w terenie jako jej przedstawicielstwa.

Centralne organy administracji rządowej oraz urzędy centralne dzielą się na kilka rodzajów (jest to podział wynikający z pełnionych funkcji):

• komendanci obsługiwani przez komendy główne, wykonujący najczęściej zadania
  w sferze bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego, np. Komendant Główny Policji;
• główni inspektorzy obsługiwani przez główne inspektoraty, a także urzędy dozoru, wypełniający funkcje w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego
  o charakterze specjalistycznym i technicznym, np. Główny Inspektor Farmaceutyczny;
• prezesi urzędów zwanych urzędami regulacyjnymi, do których zadań należy regulacja funkcjonowania ważnych gospodarczo i społecznie rynków
  o charakterze monopolistycznym w interesie konsumentów, np. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki;
• komisje (część z nich pełni także funkcje regulacyjne) obsługiwane przez urzędy komisji lub biura, np. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych;
• organy realizujące politykę państwa w określonym obszarze, pod nadzorem organu naczelnego, nie posiadające jednak prawa inicjatywy ustawodawczej
  i wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, np. Szef Służby Cywilnej.

W administracji rządowej występują także państwowe jednostki organizacyjne niebędące ani ministerstwami, ani urzędami centralnymi, podległe Prezesowi Rady Ministrów. Pełnią one istotne funkcje w systemie administracji rządowej, zwłaszcza w procesie przygotowywania polityki rządu. Są to rządowe centra, np. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (zakończyło swoją działalność 31 marca 2006 r.) oraz Rządowe Centrum Legislacji.

Specyficznymi jednostkami wykonującymi zadania administracji rządowej, zwłaszcza odnośnie do bezpieczeństwa publicznego, są formacje uzbrojone (niektóre umundurowane), powoływane przez ustawy i podległe poszczególnym ministrom. Część z nich stanowi aparat wykonawczy centralnych organów administracji rządowej, np. komendantów głównych (policja), część - np. Biuro Ochrony Rządu, Żandarmeria Wojskowa, Służba Więzienna - podlega bezpośrednio ministrom i wykonuje zadania specjalistyczne w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zadania publiczne, za które odpowiada Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej, wykonują także podmioty niemające statusu organu administracji rządowej, ale tworzone na podstawie ustawy lub ustanowione przez naczelny organ administracji rządowej w formie:

• państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej, lub nie, osobowość prawną;
• państwowej osoby prawnej;
• jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa tworzonej w drodze ustawowej.

Podmioty te ustanawia się w celu wykonywania zadań państwa. Mają one charakter cywilno-
-administracyjny i różnią się między sobą strukturą organizacyjną, zasadami prowadzenia gospodarki finansowej oraz procedurami działania. Najczęściej noszą nazwy: agencja, zakład lub fundusz (np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia), organizacja, biuro, komitet, centrum. Części z tych podmiotów przysługują środki prawne właściwe dla organów państwowych (decyzje - np. ZUS), część działa za pomocą środków
o charakterze cywilnoprawnym (umowy, udział własnościowy w majątku innych podmiotów).

Wiele zadań publicznych, zwłaszcza socjalnych, wykonują, na szczeblu centralnym, bezpośrednio ministerstwa lub państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, które są dysponentami tzw. państwowych funduszy celowych. Fundusze te są jedną z form organizacyjnoprawnych jednostek sektora finansów publicznych. Mogą występować
w formie wyodrębnionego rachunku bankowego lub jednostki organizacyjnej. Do dysponentów tych należą m.in. minister. pracy i polityki społecznej (Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych), prezes ZUS (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych).

Zadania publiczne wykonują także fundacje i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej podległe najczęściej ministrom - np. Poczta Polska (minister transportu), Lasy Państwowe (działa w nich Służba Leśna) (minister środowiska), fundacje publiczne, np. Centrum Badania Opinii Społecznej (KPRM) i inne jednostki organizacyjne, np. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (nadzór Prezesa RM).

Specyficzną dla wykonywania zadań publicznych jest sytuacja, kiedy w ramach przedsiębiorstwa "Lasy Państwowe" działa Straż Leśna, mająca na mocy ustawy uprawnienia do użycia środków przymusu bezpośredniego i nakładania mandatów. Strażą kieruje Główny Inspektor Straży Leśnej podporządkowany Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych. Podobnie jest w przypadku funkcjonowania Państwowej Straży Łowieckiej, Państwowej Straży Rybackiej, Służby Parku Narodowego.

III. TERENOWE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Część zadań publicznych, za których realizację odpowiedzialność ponosi Rada Ministrów - np. związanych z bezpieczeństwem publicznym czy finansami państwa - wykonują organy terenowe, zwane np. wojewódzkimi komendantami, inspektorami, dyrektorami, obsługiwane przez odrębne od urzędów centralnych urzędy obsługi, np. wojewódzkie komendy, inspektoraty, urzędy itp.

Administracja rządowa w terenie dzieli się na zespoloną, pozostającąpod zwierzchnictwem wojewody i składającą się ze służb, inspekcji i straży, oraz niezespoloną - podlegającą bezpośredniemu zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej. Informacje na temat administracji zespolonej można znaleźć na stronach MSWiA, wojewodów oraz głównych inspektoratów oraz komend, a dotyczące administracji niezespolonej - na stronach ministrów sprawujących zwierzchnictwo nad tą administracją.

Organy rządowej administracji zespolonej:

• Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej;
• Komendant Wojewódzki Policji;
• Kurator Oświaty;
• Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny;
• Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa;
• Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego;
• Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii;
• Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska;
• Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej;
• Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych;
• Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Wymienione organy dysponują aparatem pomocniczym w postaci wojewódzkich komend, inspektoratów, oddziałów i kuratoriów.

Organy rządowej administracji niezespolonej:

• Dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień;
• Dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej;
• Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych;
• Dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar;
• Dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych;
• Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej;
• Dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych;
• Dyrektorzy urzędów morskich;
• Dyrektorzy urzędów statystycznych;
• Dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej;
• Komendanci oddziałów Straży Granicznej, Komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej;
• Okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego;
• Państwowi inspektorzy sanitarni;
• Powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii;
• Wojewódzcy inspektorzy transportu drogowego.

Wymienione organy dysponują aparatem pomocniczym w postaci urzędów, izb, zarządów, komend, inspektoratów itp.

IV. ORGANY, URZĘDY ORAZ INNE JEDNOSTKI PODLEGŁE I NADZOROWANE ORAZ DZIAŁAJĄCE PRZY MINISTRACH, RM LUB PRM - WNIOSKI WSTĘPNE

Szeroko rozumiane zadania administracji rządowej (kwestie, za które odpowiada lub współodpowiada konstytucyjnie, ustawowo, politycznie oraz organizacyjnie rząd) wykonuje na szczeblu centralnym 106 jednostek o następującym statusie (stan na grudzień 2005 r.):

• Naczelne organy administracji rządowej (19 jednostek);
• Minister - członek RM wykonujący zadania wyznaczone przez Prezesa RM (1);
• Centralne organy administracji rządowej (37);
• Pełnomocnicy rządu obsługiwani przez urzędy ministerstw (13);
• Instytucje wypełniające zadania naczelnego organu administracji rządowej lub będące organem bezpośrednio podległym naczelnemu organowi administracji rządowej, obsługiwane przez urzędy ministerstw (7);
• Państwowe osoby prawne (9);
• Osoby prawne (20);
• Państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną (3);
• Państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (1);
• Państwowe jednostki organizacyjne (9);
• Państwowe jednostki budżetowe (6);
• Państwowy zakład budżetowy (1);
• Jednostki budżetowe (5);
• Organ administracji publicznej (1);
• Fundusz celowy (4);
• Państwowa instytucja naukowa posiadającą osobowość prawną (1);
• Organ inicjujący i koordynujący (1);
• Formacja umundurowana, uzbrojona lub służba (4);
• Jednostka prokuratury (1);
• Przedsiębiorstwo państwowe (2);
• Spółka akcyjna (4);
• Fundacja (3);
• Inne (6).

Powyższą klasyfikację stworzono wyłącznie na podstawie ustawowego nazewnictwa ww. jednostek. Dopiero pogłębiona analiza prawna pozwoli na uchwycenie przykładowych, istotnych kwestii:

• szczególne i nietypowe statusy jednostek wykonujących zadania publiczne (uzasadnienie, konstrukcja, nadzór, finansowanie itp.), np. zakład budżetowy
  i państwowy zakład budżetowy;
• konstrukcja prawna centralnego organu administracji rządowej i swoistości powodowane przez funkcje organu (regulacja, inspekcja, zarządzanie itp.);
• różnice pomiędzy państwową osobą prawną a państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, pomiędzy państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną a państwową jednostką organizacyjną itp.;
• uzasadnienie i możliwości, jakie stwarza dla potanienia państwa włączenie centralnych organów administracji rządowej w struktury resortów;
• organizacja, finansowanie, nadzór, formy prawne i ich adekwatność do sfery zadań publicznych ww. jednostek.

V. INNE PODMIOTY WYKONUJĄCE ZADANIA PUBLICZNE

Swoistymi organami powiązanymi w różny sposób z administracją rządową, przede wszystkim z Prezesem Rady Ministrów i ministrem właściwym ds. administracji (wydawanie statutów, regulaminów, przyjmowanie informacji i wniosków tych organów, nadzór administracyjny i za zgodność z prawem, wniosek o odwołanie, powołanie, możliwość rozwiązania w sytuacji niewłaściwego wykonywania zadań), są:

Regionalne izby obrachunkowe (jako państwowe organy nadzoru i kontroli finansowej) i Krajowa Rada Izb Obrachunkowych;

Samorządowe kolegia odwoławcze (jako organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.);

Rzecznik Ubezpieczonych.

Zadania publiczne według określonych standardów i reguł prawnych określanych przez przepisy powszechnie obowiązujące lub organy administracji rządowej, pod ich nadzorem, na ich rzecz lub zlecenie, wykonują - w różnych formach prawnych - także inne jednostki organizacyjne, o różnym statusie prawnym, np.:

• "Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo" spółka akcyjna;
• "Grupa LOTOS" spółka akcyjna;
• "Naftobazy" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w Warszawie;
• "Południowy Koncern Energetyczny" spółka akcyjna;
• "Polski Koncern Naftowy ORLEN" spółka akcyjna;
• "BOT - Górnictwo i Energetyka" spółka akcyjna;
• "Kompania Węglowa" spółka akcyjna;
• "Polskie Sieci Elektroenergetyczne" spółka akcyjna;
• "PSE - Operator" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością;
• "Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System" spółka z ograniczoną
• odpowiedzialnością;
• "Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągu Naftowego «Przyjaźń»" spółka akcyjna;
• "Przedsiębiorstwo Przeładunku Paliw Płynnych «Naftoport»" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością;
• "PKP - Polskie Linie Kolejowe" spółka akcyjna;
• Polskie Biuro Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;
• Straż Ochrony Kolei, którą kieruje Komendant Główny Straży Ochrony Kolei;
• Krajowe Centrum ds. AIDS;
• Komisja Prawa Autorskiego;
• Polski Związek Łowiecki;
• Państwowy Zakład Higieny.

Zadania takie wykonują także liczne komisje (egzaminacyjne, certyfikujące itp.), komitety sterujące, państwowe jednostki organizacyjne, jednostki budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, zakłady budżetowe, jednostki badawczo-rozwojowe, np. ambasady, konsulaty, centra, laboratoria, instytuty, komitety, biblioteki. Podlegają one poszczególnym ministrom
i centralnym organom administracji rządowej. Zgodnie z opublikowanymi przez ministrów obwieszczeniami na podstawie art. 33 ust. 1d ustawy o Radzie Ministrów, a także rozporządzeniami PRM w sprawie szczegółowego zakresu działania poszczególnych ministrów liczba jednostek nadzorowanych wynosi 682 (włącznie z urzędami centralnymi, państwowymi osobami prawnymi itd., wymienionymi w załączonym wykazie).

GRUPA MEDIA INFORMACYJNE & ADAM NAWARA